Stimulering zon-PV en windenergie op land gaat op de schop

In de brief verduidelijkt de minister de opties met betrekking tot een ander stimuleringsinstrument voor zon-PV en windenergie op land, en het voornemen om in de toekomst zogeheten tweezijdige contracts for difference (CfD’s) toe te passen voor deze technieken. Een tweezijdige CfD betreft een contract tussen twee partijen, meestal de overheid en een projectontwikkelaar, die een vaste prijs afspreken, in dit geval voor elektriciteit.

Als de vaste prijs niet wordt behaald op de markt, vult de overheid aan tot het afgesproken bedrag. Als er meer dan de afgesproken prijs wordt verdiend op de markt, betaalt de projectontwikkelaar het overschot aan de overheid. De invoering van een dergelijk instrument zal enkele jaren duren. Dit betekent dat een nieuw stimuleringsinstrument voor zon-PV en windenergie op land waarschijnlijk pas in 2027 kan worden toegepast en dat projecten die hieruit voortvloeien op zijn vroegst vanaf 2029 gerealiseerd zullen worden.

Aanleiding
Dat Jetten het stimuleringsbeleid voor zon-PV en windenergie op land wil wijzigen, heeft verschillende redenen. De SDE++ werkt als een eenzijdige CfD, waarbij de overheid een producent zekerheid biedt van een bepaalde minimumvergoeding voor zijn elektriciteit. De SDE++ brengt een risico met zich mee op overstimulering bij zon-PV en windenergie op land, die op dit moment een beperkte onrendabele top kennen. Om toe te groeien naar de gewenste zelfstandige markt, waar hernieuwbare-energieprojecten zonder subsidie gerealiseerd kunnen worden, is een ander instrument nodig dat zorgt voor een betere verdeling van de risico’s en baten van deze projecten tussen bedrijven en de overheid. In het Klimaatakkoord is bovendien afgesproken dat zon-PV en windenergie op land in elk geval na 2025 niet langer zullen worden ondersteund door de SDE++.

In het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) is ervoor gekozen om maximaal in te zetten op het aanbod aan duurzame energie, waarbij elektriciteit de ruggengraat van het energiesysteem is. In het kader van de beleidsagenda van het NPE en de interbestuurlijke afspraken waaraan gewerkt wordt, laat Jetten momenteel onderzoeken hoe de gewenste ontwikkeling van zon-PV en wind op land er de komende jaren uitziet. Omdat een volledige stop op financiële ondersteuning naar verwachting zou betekenen dat de uitrol van zon-PV en windenergie zou stagneren en de sector mogelijk ook op langere termijn geschaad wordt, vindt de minister het op dit moment nog niet verantwoord om geen opvolginstrument uit te werken voor de SDE++. Bij een abrupte stop van prijssteun zoals via de SDE++ zouden – door het toegenomen risico van projecten – de financieringskosten en daarmee de onrendabele top en totale kosten van zon-PV en windenergie op land toenemen.

Vanwege dit risico is onderzoek gedaan naar een nieuw stimuleringsinstrument dat past bij de huidige en toekomstige beleidswensen en behoefte, evenals van de markt. De aangekondigde Europese verordening ter verbetering van de opzet van de elektriciteitsmarkt (Electricity Market Design Directive, afgekort EMD-verordening) schrijft lidstaten voor om steunregelingen die directe prijssteun geven aan productie-installaties voor hernieuwbare elektriciteit vorm te geven in tweezijdige CfD’s of gelijkwaardige regelingen. Voor zon-PV en windenergie op land heeft Jetten diverse onderzoeken laten uitvoeren naar instrumentopties. Op basis hiervan blijkt dat tweezijdige CfD’s zowel de grootste investeringszekerheid als de kleinste kans op overstimulering bieden. Vervolgens heeft de minister verzocht om nader onderzoek naar de ontwerpmogelijkheden voor tweezijdige CfD’s.

Instrumentkeuze
Op basis van de onderzoeken, gesprekken met de sector en experts, alsmede de EMD die tweezijdige CfD’s als de nieuwe Europese norm voor directe prijssteun stelt, wil Jetten voor zon-PV en windenergie op land overgaan van de SDE++ naar tweezijdige CfD’s. Dit is wel onder voorbehoud van de beleidsmatige ontwerpkeuzes die momenteel verkend worden en van de mogelijkheden om deze ook juridisch vorm te kunnen geven. Een overgang naar een nieuw beleidsinstrument betekent een extra uitvoeringslast en mogelijk een lange invoeringstermijn.

Tweezijdige CfD’s kunnen op verschillende manieren worden vormgegeven, zowel beleidsmatig als juridisch, waarbij ook de uitvoerbaarheid van belang is. Jetten laat weten nu nog geen beslissing te nemen over de hoogte en mate van stimulering voor zon-PV en windenergie op land. Verschillende ontwerpkeuzes moeten zorgvuldig worden afgewogen. Hierbij betrekt hij zowel de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) als andere organisaties vroegtijdig om de uitvoerbaarheid te waarborgen. Onder meer moet worden bepaald op welke wijze de concurrentie tussen technieken geborgd blijft, welke projecten in aanmerking komen en welke beperkingen er gesteld zullen worden aan het budgettaire risico van marktpartijen en de overheid. Daarbij moet worden onderzocht of het mogelijk en wenselijk is de CfD’s voor zon-PV en windenergie op land onder te brengen in de systematiek van de SDE++, of als los instrument.

Budgettaire gevolgen binnen het budget van de SDE++ vergen nadere uitwerking. Als tweezijdige CfD’s als een apart instrument worden vormgegeven, buiten de SDE++, heeft dit mogelijk implicaties voor de tendersystematiek en de allocatie van budget. Dat brengt de mogelijkheid met zich mee om gerichter te sturen op wenselijke ontwikkelingen van zon en wind, maar heeft als nadeel dat budgetten niet integraal worden verdeeld over diverse technieken om bij te dragen aan hernieuwbare energie en/of CO2-reductie. Een mogelijk voordeel van een apart instrument is dat er meer onderlinge competitie kan ontstaan tussen zon-PV- en/of windprojecten, die nu door hun lage subsidie-intensiteit vooraan in de rangschikking van de SDE++ staan en daarom nagenoeg geen concurrentie ervaren.

Jetten vindt het in ieder geval essentieel dat een steuninstrument zo min mogelijk negatieve gevolgen heeft op de congestie op het elektriciteitsnet. Hij zal er bij het ontwerp van de tweezijdige CfD’s daarom nadrukkelijk aandacht voor hebben dat de impact van het instrument op netcongestie beperkt wordt. Ook verkent hij de mogelijkheid voor het stellen van minimumeisen aan of het wegnemen van barrières voor circulariteit en de mogelijkheid tot een maximale CO2-voetafdruk van productie-installaties. Bij het ontwerp van de tweezijdige CfD’s wil de minister er ook voor zorgen dat dit instrument bijdraagt aan de ontwikkeling van een zogeheten power purchase agreement-markt (PPA-markt) en langetermijncontracten, zodat een zelfstandige markt tot stand kan komen waarbij hernieuwbare elektriciteitsprojecten zonder financiële steun van de overheid gerealiseerd kunnen worden.

Stimulering van zon-PV en windenergie op land via de SDE++
Tot de implementatie van een nieuw instrument, zal zon-PV en windenergie op land nog via de SDE++ gestimuleerd worden. Vanaf 2024 zal – zoals eerder al gemeld – in de SDE++ een mechanisme worden opgenomen voor de verrekening van overwinsten met subsidie-uitkeringen. Dit is een verplichting die voortvloeit uit de meest recente staatssteunbeslissing van de Europese Commissie. Dit is een eerste stap richting tweezijdige CfD’s en betekent dat overwinsten ten tijde van hoge elektriciteitsprijzen worden verrekend met eerder uitgekeerde subsidie of toekomstige subsidie-uitkeringen.

Op korte termijn is netcongestie een zeer knellend aspect van de energietransitie, waar ook rekening mee gehouden moet worden bij de stimulering van zon-PV via de SDE++. De vraag naar en het aanbod van elektriciteit neemt op piekmomenten toe. Hoewel de netbeheerders volop bezig zijn ervoor te zorgen dat het elektriciteitsnet aan deze toegenomen vraag naar transportcapaciteit kan voldoen, blijft netcongestie de komende jaren een knellende factor. Het is hierbij belangrijk onderscheid te maken tussen opwekcongestie en afnamecongestie. Opwekcongestie betekent dat er meer opgewekte elektriciteit bij het tussenstation aankomt dan het net aankan. Bij afnamecongestie wordt er meer elektriciteit gevraagd dan het tussenstation aankan.

Op dit moment houdt de SDE++ rekening met opwekcongestie door bij de aanvraag van een zon-PV-project een transportindicatie te vereisen en te vereisen dat een zon-PV project slechts op 50% van het piekvermogen wordt aangesloten. Dit verlaagt de pieken van aanbod die een zonnestroominstallatie kan veroorzaken op zonnige momenten. Aan het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft Jetten gevraagd voor de openstelling in 2025 te onderzoeken of er nog meer maatregelen zijn die in de SDE++ kunnen worden opgenomen om de impact van de uitrol van hernieuwbare energie via de SDE++ op het elektriciteitsnet te verlagen. Mogelijke opties hiervoor zijn het combineren van zon-PV en windenergie op één aansluiting, het stimuleren van eigen verbruik en het stimuleren van een fysieke directe lijn tussen opwek en afname (vraag en aanbod). Een tussentijds plafond op de uitrol van zon-PV, dat rekening houdt met de benodigde groei van zon-PV en tevens netcongestie, is daarbij ook een mogelijkheid.

Vervolg
De EMD stelt voor de tweezijdige CfD’s een overgangstermijn van drie jaar vanaf de datum van inwerkingtreding. Jetten streeft er daarom naar om zo snel mogelijk, maar uiterlijk in 2027, een overgang te maken naar tweezijdige CfD’s. Op dit moment onderzoekt hij welke stappen er nodig zijn om een overgang naar dit instrument voor zon-PV en windenergie op land mogelijk te maken en op welke termijn dit kan. Daarnaast wil hij de komende periode, in overleg met de sector en andere experts, nader verkennen welke ontwerpkeuzes wenselijk zijn, ten behoeve van zorgvuldige besluitvorming.

Begin 2025, in de openstellingsbrief voor de SDE++ 2025, wordt de Tweede Kamer geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot de voorgenomen ontwerpkeuzes en planning van de implementatie van tweezijdige CfD’s. Daarin wordt ook meegenomen, de wijze waarop zon-PV en windenergie op land in 2025 binnen de SDE++ worden gestimuleerd, zo besluit de minister.

Kijk voor meer informatie op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2024/05/13/toekomstig-stimuleringsbeleid-zon-pv-en-windenergie-op-land-na-de-sde