WBSO-evaluatie 2025: uitkomsten én kabinetsreactie

De WBSO heeft als doel om een deel van de R&D-werkzaamheden bij bedrijven te stimuleren en een bijdrage te leveren aan een goed vestigingsklimaat voor R&D-bedrijven in Nederland. Met de evaluatie over de periode 2018-2022 wordt inzicht verkregen in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de regeling, alsook in de vraag of en waar verbeteringen nodig zijn. In de bij de evaluatie meegestuurde Kamerbrief gaat Beljaarts in op de belangrijkste bevindingen uit de evaluatie. Ook schetst hij de acties die ondernomen zullen worden ten aanzien van de aanbevelingen die daaraan gekoppeld zijn.

Doelgroepbereik
Het overgrote deel, zo’n 97%, van de WBSO-gebruikers is mkb'er. De helft daarvan betreft micro-bedrijven met één tot negen werknemers. Het aandeel grootbedrijf is zo'n 3%. Het grootbedrijf is goed voor 37% van de totale afdrachtvermindering op basis van de WBSO, het mkb dus voor 63%.

Een aandachtspunt dat uit de evaluatie naar voren komt, is een afname in doelgroepbereik wanneer de WBSO-gebruikers afgezet worden tegen R&D-bedrijven in Nederland, zoals gemeten met de CBS R&D-enquête. In 2021 maakte 64% van bedrijven die naar eigen zeggen R&D-activiteiten uitvoeren in Nederland, ook gebruik van de WBSO. In 2013 was dit nog 73%.

Aanbeveling doelgroepbereik
De ogenschijnlijk groeiende discrepantie tussen uitgevoerde R&D door bedrijven en uitgevoerde S&O binnen de WBSO, vereist volgens Beljaarts nader onderzoek. In overleg met het CBS wordt dan ook een onderzoek gestart naar het verschil tussen deze groepen. Op basis hiervan zal de afweging gemaakt worden of de criteria voor de WBSO nog voldoende aansluiten op de uitvoering van R&D zoals het kabinet die wil stimuleren in Nederland.

Tussentijds zal ook verder verkend worden of er in de communicatie over de WBSO nog verbeteringen aangebracht kunnen worden, voor het geval er nog altijd misverstanden bestaan over de activiteiten die onder de WBSO vallen. De voortgang op of resultaten van deze verkenningen zullen deel uitmaken van de Kamerbrief over de WBSO die jaarlijks op Prinsjesdag verstuurd wordt.

Bevindingen doeltreffendheid
De onderzoekers beoordelen de WBSO als overwegend doeltreffend; de WBSO stimuleert S&O- en R&D-investeringen bij bedrijven, zorgt ervoor dat meer bedrijven S&O-activiteiten doen en creëert met door haar gestimuleerde R&D-investeringen additionele kennisspillovers. Naast het effect op R&D wordt de WBSO ook als een doeltreffend vestigingsklimaatinstrument gezien.

De mate waarin bedrijven extra S&O- en R&D-investeringen doen, wordt inzichtelijk gemaakt door een ‘bang-for-the-buck’ te berekenen. Dit geeft aan hoeveel euro extra S&O- of R&D-investeringen gedaan worden per extra euro minder loonheffing (hierna: belastingkorting). Uit de evaluatie blijkt dat een extra euro belastingkorting door de WBSO leidt tot een additionele investering van € 0,41 in termen van S&O-uitgaven, wat overeenkomt met € 0,52 miljard extra S&O-uitgaven. In termen van R&D leidt de WBSO voor iedere euro belastingkorting tot € 0,81 extra R&D-uitgaven, wat overeenkomt met € 1,02 miljard extra R&D-uitgaven in 2022.

Verder blijkt dat door de WBSO meer bedrijven S&O-activiteiten ondernemen. Zo zorgt 1% verlaging van de netto-kosten van S&O door de WBSO bij een onderneming ervoor dat dit type onderneming aan circa 0,46% extra S&O-activiteiten gaat doen. Deze extra R&D-activiteiten zorgen naar schatting voor een publiek economisch rendement van jaarlijks € 2,6 tot € 3,1 miljard op de langere termijn. Een groot deel hiervan is te danken aan de kennisspillovers gegenereerd door de WBSO: tussen de 23% en 64% van het totale economische rendement.

Hoewel de WBSO dus S&O- en R&D-investeringen aanjaagt, is een aandachtspunt dat de effectiviteit van de WBSO is teruggelopen ten opzichte van de voorgaande evaluatieperiode. Het rapport benoemt enkele mogelijke oorzaken voor deze daling. Eén daarvan is de krapte op de arbeidsmarkt die R&D-intensieve bedrijven ondervinden.

Bevindingen doelmatigheid
Wanneer de opbrengsten, kosten en alternatieven worden afgewogen, concluderen de onderzoekers dat de WBSO overwegend macrodoelmatig is. Wel blijkt dat voor microbedrijven minder effecten gevonden worden. Desalniettemin lijkt de WBSO nog altijd het meest geschikte instrument te zijn om op grote schaal additionele S&O/R&D bij bedrijven te stimuleren. De evaluatie beoordeelt ook de uitvoering van de WBSO als microdoelmatig: de uitvoeringskosten zijn een bescheiden 1,4% van het totale WBSO-budget en de administratieve lasten zijn proportioneel tot de baat die ondernemingen ervaren van de WBSO. 

Aanbevelingen doeltreffendheid en doelmatigheid
Er worden door de onderzoekers aanbevelingen gedaan ten aanzien van de doelstelling van de WBSO, mogelijkheden om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de regeling te verbeteren en voor vervolgonderzoek.

De eerste aanbeveling ziet overkoepelend op de doelstelling van de WBSO. Aangeraden wordt om deze aan te scherpen en te expliciteren. Concreet vereist dit een afweging over de insteek van de WBSO: wordt met name beoogd zo breed en generiek mogelijk bedrijven te stimuleren aan R&D te doen, of wordt met name beoogd zo groot mogelijke kennisspillovers te genereren en daarmee een focus aan te brengen op de meest R&D-intensieve bedrijven? Het is van belang dit scherp te hebben, wil er gericht gewerkt kunnen worden aan het verhogen van de doeltreffendheid van de regeling.

Op het vlak van doeltreffendheid en doelmatigheid wordt vervolgens aanbevolen:

• te onderzoeken of een incrementeel element de doeltreffendheid van de WBSO kan verhogen;
• te onderzoeken of een carry-forward optie van belastingkorting naar een volgend jaar een uitkomst kan bieden voor de verzilveringsuitdagingen;
• te onderzoeken waarom het doelgroepbereik af lijkt te nemen, en mocht dit relevant worden na een toename in WBSO-gebruik;
• eventueel de WBSO in grotere mate te richten op radicale R&D om kennisspillovers te vergroten en zo de doeltreffendheid te verbeteren.

Belangrijke randvoorwaarden voor een effectieve WBSO die hierbij genoemd worden, zijn voldoende beschikbaarheid van R&D-talent en voorspelbaarheid van het instrument zelf. Bij doorontwikkeling van de WBSO gericht op het verbeteren van de doeltreffendheid moeten beide aspecten dan ook in ogenschouw worden genomen, zo schrijft de minister.

Grote aanpassingen zoals een incrementeel deel, focus op radicale innovatie of een carry-forward optie, zijn aanbevelingen die goed onderzocht moeten worden op effectiviteit, maar ook op gevolgen voor het doelgroepbereik en de uitvoering. Ook moeten eventuele aanpassingen in lijn zijn met de doelstelling van de WBSO. Over het aanscherpen van de doelstelling zal het kabinet dan ook eerst een besluit moeten nemen. Daarna is het belangrijk om het effect van de mogelijke aanpassingen aan de WBSO te wegen in relatie tot het effect dat deze krapte op de arbeidsmarkt heeft op de investeringsbeslissing van bedrijven.

Parallel hieraan zal gestart worden met een interne inventarisatie van de genoemde beleidsopties, gericht op hun vormgeving en effectiviteit in andere landen. In de WBSO Prinsjesdagbrief zal Beljaarts de Tweede Kamer nader informeren over de doelstelling van de WBSO, of als dit eerder is en kan in het 3%-actieplan dat hij naar de Tweede Kamer zal sturen. Ook zal hij in de Prinsjesdagbrief informatie opnemen over de voortgang van de inventarisatie van beleidsopties en eventuele bevindingen op het gebied van uitvoerbaarheid en haalbaarheid.

Doeltreffendheid en aanbeveling farmaciebrief
De farmaciebrief betreft een specificatie binnen de WBSO die ziet op geneesmiddelenonderzoek en hoe aspecten hiervan al dan niet als S&O aangemerkt kunnen worden. Uit de evaluatie blijkt dat de farmaciebrief van zeer beperkte meerwaarde is. De brief vergroot de toegang tot de WBSO voor slechts 3,5% van het totaal aan klinisch onderzoek en geneesmiddelenontwikkeling dat plaatsvindt binnen de WBSO.

Zonder de farmaciebrief kunnen opdrachtgevers van klinisch onderzoek een deel van deze werkzaamheden alsnog onder de WBSO brengen, waardoor deze verschuiven maar niet buiten de scope van de WBSO komen te vallen. Er zijn aandachtspunten bij het vestigingsklimaat voor de farmaceutische sector in Nederland, maar deze worden niet geadresseerd met de farmaciebrief. De farmaciebrief komt gezien de bevindingen van de eerdere verkenning en deze evaluatie dan ook te vervallen vanaf 2027.

Dit betekent volgens Beljaarts overigens niet dat de aandacht voor de innovatieve farmaceutische sector in Nederland afneemt. RVO zal het komende jaar via verschillende kanalen extra informatie beschikbaar stellen, onder andere met een gerichte online sessie, om de sector goed te informeren over deze wijziging. Hierin zullen niet alleen de mogelijkheden voor de farmaceutische sector binnen de WBSO centraal staan, maar ook het bredere instrumentarium aan subsidies en bedrijfsfinanciering dat bij RVO is ondergebracht, zoals het Innovatiekrediet.

Aanbevelingen voor het meten van doeltreffendheid en doelmatigheid
In het evaluatierapport worden verschillende aanbevelingen gedaan voor de doorontwikkeling van de gebruikte onderzoeksmethoden. De minister onderschrijft het belang hiervan om beter inzicht te krijgen in de werking van de WBSO, ook in samenhang met andere (fiscale) innovatie-instrumenten. In dit kader wordt er momenteel gewerkt aan de periodieke rapportage van het hele innovatie- en ondernemerschapsbeleid. Dit onderzoek zal in de zomer uitkomen.

Beljaarts laat onderzoeken in hoeverre opvolging gegeven kan worden aan de aanbevelingen voor vervolgonderzoek uit de WBSO-evaluatie, zodat zo veel mogelijk van deze inzichten beschikbaar zijn bij aanvang van de volgende evaluatie van de WBSO (in samenhang met bijvoorbeeld de Innovatiebox).

Uitvoeringspraktijk en administratieve lasten
Sinds de vorige evaluatie zijn er verschillende wijzigingen doorgevoerd die aantoonbaar hebben geleid tot meer flexibiliteit en een verlaging van de administratieve lasten bij het aanvragen van de WBSO. 82% van de respondenten van de enquête geeft aan van mening te zijn dat de baten van de WBSO opwegen tegen de inspanning die daarvoor nodig is. Ook dit is een positiever beeld dan in de voorgaande evaluatie.

De klanttevredenheidsonderzoeken van RVO laten eveneens een positief beeld zien, met een stijging in beoordeling van 7,1 tot een 7,9 in de evaluatieperiode. Verbeterpunten die de evaluatie benoemt, relateren met name aan de administratieve lasten die bedrijven ondervinden in het bijhouden en verantwoorden van uren en kosten. Dit hangt samen met het gevoel van gebruikers dat de eisen aan deze registratie strenger geworden zijn, waardoor bedrijven een steeds uitgebreidere administratie moeten bijhouden.

Aanbeveling administratieve lasten
Er wordt aangeraden om verder te verkennen hoe de administratie van uren en werkelijke kosten en uitgaven versimpeld kan worden. Dit zal Beljaarts dan ook laten onderzoeken om hierover te kunnen rapporteren in de komende WBSO Prinsjesdagbrief. De verantwoording moet in verhouding blijven staan tot het verkregen voordeel uit de WBSO, maar moet ook werkbaar zijn voor bedrijven en uitvoeringsorganisaties RVO en de Belastingdienst, aldus de minister.

Hiernaast wordt de aanbeveling gedaan om het forfaitair uurloon te verhogen. Dit uurloon wordt gebruikt voor nieuwe bedrijven die nog geen geschiedenis aan loonkosten hebben waarmee een gemiddeld uurtarief berekend kan worden. Voor de eerste twee jaar wordt voor deze bedrijven het forfaitair uurloon van € 29 gebruikt om hun afdrachtvermindering te berekenen. De evaluatie stelt dat dit voor sommige bedrijven en sectoren te laag is en weg begint te lopen bij de daadwerkelijke loonkosten. Het forfaitaire uurloon zal dan ook opgehoogd worden naar € 33 per 2027. Deze verhoging zal structureel gefinancierd worden binnen het reeds beschikbare budget van de WBSO.

Afrondend
Het kabinet staat voor stabiel en voorspelbaar fiscaal beleid, ook ten aanzien van de WBSO. De voorspelbaarheid van de regeling is een randvoorwaarde voor een doeltreffende en doelmatige WBSO. Daarom is een horizonbepaling (oftewel einddatum) niet aan de orde. De uitkomsten van deze evaluatie geven ook geen aanleiding tot het opnemen van een horizonbepaling, zo besluit de minister.

Kijk voor meer informatie op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2025/04/03/kabinetsreactie-wbso-evaluatie-2025